Круглый стол Совета по взаимодействию органов местного самоуправления

Совершенствование законодательства, регулирующего вопросы местного управления и самоуправления, в целях устойчивого развития территорий — в числе главных направлений работы Совета Республики. Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя Беларуси. И сегодня, заявил на круглом столе во время заседания Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики с участием представителей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы председатель Постоянной комиссии Совета Республики по региональной политике и местному самоуправлению Александр ПОПКОВ, страна подошла к тому, что для более эффективного развития необходимо усовершенствовать сложившуюся систему местного управления и самоуправления. Это вполне естественный эволюционный процесс.

Парламентарии обращают внимание на опыт других стран, чтобы применить его у себя, учитывая особенности Беларуси, а не копируя механически. Александр Попков считает, что применение на практике законов о местном управлении и самоуправлении, о статусе депутата местного Совета далеко от совершенства, необходимо выработать предложения по совершенствованию законодательства.

В Послании белорусскому народу и парламенту Президент определил приоритеты развития Беларуси на ближайшую перспективу. Основной мотив — все действия и решения должны быть ориентированы на создание условий для развития человека, общества, страны. Человек и его потребности ставятся во главу угла.

Развивать, а не ломать

Основными целями органов местного управления и самоуправления председатель комиссии считает повышение качества жизни каждого человека; предоставление качественных медицинских, образовательных, жилищно-коммунальных, бытовых и других услуг населению; реализацию права на труд — в том числе создание новых рабочих мест и раскрепощение предпринимательской инициативы; обеспечение равных условий жизни независимо от места проживания, возраста, пола, профессии.

«Мы идем эволюционным путем развития, а не революционным — совершенствуем, а не ломаем. Результат будет, если каждый человек на своем месте задумается о решении проблем», — подчеркнул Александр Попков. Парламентарий отметил, что, согласно данным социологических опросов, общество убеждено: работу органов местного самоуправления нужно совершенствовать и модернизироваться в контексте дальнейшего развития демократии и активного участия граждан в решении вопросов местного значения. 54,8 % опрошенных — за необходимость совершенствования деятельности органов местного самоуправления, причем жители городов и сел примерно одинаково оценивают необходимость улучшения работы субъектов местного самоуправления.

Местное самоуправление — один из ключевых вопросов развития государственности, способ привлечения граждан к решению проблем местного значения, повышения качества жизни, создания равных условий и предоставления доступа к услугам. Оно обеспечивает устойчивое развитие государства. «Целесообразно разработать единый документ, концепцию, который будет предусматривать проведение организационных мероприятий, направленных на повышение роли органов местного самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения; эффективную реализацию задач по удвоению ВВП к 2025 году; повышение финансовой устойчивости и самостоятельности административно-территориальных единиц. А в результате — совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей деятельность органов государственного управления и местного управления и самоуправления, в целях устойчивого развития территорий и повышения качества жизни каждого человека», — считает Александр Попков.

Участники круглого стола обсудили план мероприятий — дорожную карту — по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы местного управления и самоуправления, в целях устойчивого развития территорий.

Председатель комиссии отметил, что Беларусь и Конгресс местных и региональных властей Совета Европы сотрудничают системно, за два года продвинулись во взаимодействии больше, чем за последние двадцать. Парламентарий подчеркнул: Беларусь намерена продолжать последовательный курс на сближение законодательства с европейскими нормами и стандартами и применять на практике опыт и рекомендации Конгресса с учетом национальных интересов.

На пути к ассоциации

Применить европейскую практику с учетом национальных реалий в сфере совершенствования законодательства органов местного самоуправления для улучшения жизни людей — таков лейтмотив круглого стола. Председатель Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Андерс КНАПЕ заметил, что это мероприятие — прекрасная возможность обменяться точками зрения о законодательстве Беларуси и других стран. Фактически это продолжение круглого стола, который состоялся в республике в сентябре прошлого года. Подобный обмен мнениями имеет первостепенное значение для совершенствования деятельности в сфере местных и региональных властей.

Андерс Кнапе выразил надежду, что некоторые положения Европейской хартии местного самоуправления реализуются в Беларуси и в развитии местного самоуправления будет достигнут определенный прогресс. И добавил, что уже идет обсуждение создания Ассоциации местных региональных властей в Беларуси и изготавливаются соответствующие документы: «Мы хотим услышать голоса местного населения, правительства и четко донести их до правительств наших стран. Мы видим, насколько люди хотят развивать местные региональные власти, убедились, как сильно стремится развивать и укреплять эту сферу ваш Президент».

Андерс Кнапе убежден, что сотрудничество в этой сфере предоставит много возможностей как правительству, так и гражданам. Благодаря этому можно повысить уровень участия населения в принятии решений, граждане смогут лучше справляться с нуждами собственных семейств и окружения. Развивая местное самоуправление, можно создавать хорошие отношения между государством, политическими партиями и гражданским обществом: «Совершенствование местного самоуправления является общей ответственностью не только между государством и региональными властями, но и самими гражданами. Это все заинтересованные стороны. Открытый диалог необходим для достижения целей самоуправления. И речь не только о законодательстве, но и о практике».

Европейская хартия самоуправления предусматривает консультации между местным самоуправлением и правительством более высокого уровня в качестве ключевого принципа функционирования системы самоуправления, отметил Андерс Кнапе.

Наличие в хартии дополнительного протокола расширяет принцип консультирования с гражданами. Ассоциации местных и региональных властей играют особую роль в этом процессе. Принцип субсидиарности впервые был разработан в этом документе и является одним из главенствующих. Согласно ему, публичная власть должна осуществляться на уровне, максимально приближенном к людям. Все это означает передачу компетенций с национального на региональный и местный уровни, что позволяет провести децентрализацию власти.

Согласно хартии, вместе с компетенциями должно быть предусмотрено достаточное местное финансирование для реализации поставленных задач. Кроме того, необходимо создать собственную администрацию для решения этих задач и делать это без вмешательства со стороны государства. Все эти вопросы невозможно разрешить лишь на местном уровне, нужно заниматься ими на национальном уровне путем совершенствования законодательства, подчеркнул председатель Конгресса.

Что предполагает закон?

В Беларуси норма об ассоциациях появилась в 2010 году в новом законе о местном самоуправлении. Она была направлена на расширение возможностей местной власти и соответствие положениям Европейской хартии местного самоуправления.

Заместитель директора Национального центра законодательства и правовых исследований Беларуси Валерий ГАЙДУЧЕНОК проанализировал опыт работы ассоциаций и органов местного самоуправления в странах СНГ, Беларуси и ближнем зарубежье, отметив, в частности, что успешно функционируют именно национальные, охватывающие всю страну, органы местного самоуправления. При этом есть как общие черты в работе ассоциаций во всех странах, так и различия, обусловленные особенностями развития каждой республики.

«В статье 7 белорусского закона предусмотрено, что с целью эффективного осуществления своих полномочий, защиты общих интересов и оказания взаимопомощи в решении вопросов местного значения следует создавать ассоциации Советов, которые будут создавать национальную ассоциацию местных Советов депутатов. Ассоциации являются при этом некоммерческими организациями и формируются за счет членских взносов и иных источников, предусмотренных законодательством», — сказал Валерий Гайдученок.

В стране есть необходимая законодательная база для создания ассоциаций местного самоуправления, однако существует ряд вопросов, которые могли бы быть дополнительно решены на национальном уровне: «Не установлены, например, критерии представительства при создании ассоциаций. Законодательство не содержит ответов на вопросы о том, каково минимальное количество членов, необходимое для создания ассоциаций местных Советов, может ли один человек быть членом нескольких ассоциаций, могут ли Советы вступать в одну ассоциацию, обязательно ли участие Минского городского Совета при создании национальной ассоциации».

В законодательстве других стран также нет единого подхода относительно этих вопросов. В одних ассоциации создаются в обязательном порядке, в других — в добровольном. В России, например, в законе о местном самоуправлении от 2003 года сказано, что с целью организации органов местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации создается совет муниципальных образований, которые могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В законе Украины от 2009 года ассоциации создаются со всеукраинским и местным статусом.

Национальная ассоциация органов местного самоуправления является действенным механизмом в реализации общих местных инициатив и достижений. Так что создание подобной структуры в Беларуси поспособствует дальнейшему развитию местного самоуправления, а также становлению межгосударственных связей, подвел итог представитель центра.

В общегосударственных интересах

Основная цель постоянной системы местного самоуправления в Беларуси — создать систему мер, обеспечивающих функционирование местной власти на основе закрепленных в Конституции и законодательстве принципов. Прежде всего это принципы самостоятельности, возможностей самоорганизации, самообеспечения, самофинансирования и самоконтроля, а также защита прав местного самоуправления и создание условий для их реализации, считает председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания по государственному строительству, местному самоуправлению и регламенту Леонид ЦУПРИК.

Он заметил, что принципы организации местного самоуправления, установленные Конституцией Беларуси, во многом опираются на положения Европейской хартии: «Вопрос преимущественно заключается в некотором повороте текущего законодательства и активизации работы самих Советов депутатов. Существование в политической системе республики института местного самоуправления определяется реализацией четырех принципов: наличие избираемых местным населением органов самоуправления, наличие у местного уровня публичной власти собственных компетенций и собственных ресурсов для реализации этих компетенций и организация и деятельность местного самоуправления в рамках, определенных законодательством».

Наиболее актуальным является продуцирование норм государственно-общественных отношений, обеспечивающих переход от институциональной помощи к самопомощи, убежден Леонид Цуприк. Согласно закону каждый уровень управления наделяется своей компетенцией. При этом при решении вопросов местного значения органы местного самоуправления исходят и из общегосударственных интересов.

Леонид Цуприк отметил, что можно встроить местное самоуправление в государственную власть и это не принесет большой угрозы местному самоуправлению, если будет осуществляться на основе соблюдения принципов правового государства: «Важно правильно определить степень этой встраиваемости. Полностью освободить местное самоуправление от контроля со стороны государства нельзя».

Перспектива дальнейшего развития территориального общественного самоуправления тесно связана с гражданской активностью населения и ее поддержкой органами местного самоуправления. Однако некоторые оказываются не готовы к самостоятельному решению многих вопросов обеспечения жизнедеятельности, когда им предоставляется такая возможность, добавил председатель комиссии.

На взгляд парламентария, слабая активность населения имеет общественно-исторические корни. Государство многие годы решало вопросы жизнеобеспечения граждан, постепенно формируя в сознании некоторых потребительский комплекс.

Проблемы и направления, по которым депутаты Палаты представителей работают по развитию законодательства и правоприменительной практики, связаны с необходимостью усиления роли Советов депутатов в реальном решении проблем граждан и социально-экономическом развитии территории. Для этого нарабатываются нормы, предусматривающие укрепление финансово-экономической основы органов местного самоуправления, заметил Леонид Цуприк: «В связи с тем, что в коммунальной собственности находится немало убыточных организаций, депутаты прорабатывают расширение функции местных Советов по порядку конкурсного отбора и подготовке менеджеров по специфике обслуживания ими населения. Перераспределение налоговой базы и изменение порядка зачисления в пользу местного бюджета — одно из направлений совершенствования нового законодательства».

Среди других инноваций парламентарий предлагает проведение местных референдумов при рассмотрении некоторых вопросов, превращение интернет-сайтов местных Советов депутатов в площадки для возможных опросов населения, отчетов депутатов перед гражданами, публичного обсуждения проектов решений.

Опыт столицы

С особенностями функционирования органов местного самоуправления в столице участников круглого стола познакомил председатель Минского городского Совета депутатов Василий ПАНАСЮК, отметив символичность места проведения круглого стола — в городской ратуше. Это напоминание, что история самоуправления Минска началась в 1499 году с получением магдебургского права. В действующий созыв избраны 57 депутатов. На сессиях Совета депутаты утверждают бюджет Минска и отчет о его исполнении, определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью, устанавливают местные налоги и сборы, льготы по ним, назначают местные референдумы, избирают и освобождают председателя Совета, утверждают в должности председателя Минского городского исполнительного комитета, заслушивают его отчет о деятельности, в случае несоответствия законодательству отменяют решения Мингорисполкома.

Василий Панасюк провел аналогии между нормами Европейской хартии местного самоуправления и белорусского законодательства. Так, Совет депутатов подотчетен прежде всего своим избирателям и ответственен только перед ними. Депутаты регулярно принимают граждан, проводят встречи с избирателями и отчитываются перед ними.

В почти двухмиллионном Минске в отличие от областных Советов работает только один Совет базового уровня. В девяти административных районах Советов депутатов нет. В последние годы минчане все активнее реализуют свои инициативы по вопросам местного значения через органы территориального общественного самоуправления. Это вопрос не только гражданской активности, но и готовности людей взять на себя ответственность, уверен председатель горсовета.

Совет депутатов координирует деятельность 127 коллегиальных и около десяти тысяч единоличных ОТОСов во взаимодействии с исполнительной властью, сотрудничает с этими органами в своих избирательных округах. ОТОСы избираются на четыре года на местных собраниях, действуют на основании Конституции Беларуси, законов о местном управлении и самоуправлении, о статусе столицы, устава города. В каждом районе столицы создан Совет органов территориального общественного самоуправления, возглавляемый депутатом горсовета.

Совет поддерживает органы и финансово: работа ОТОСов оценивается во время конкурса на двух этапах — ежеквартальном районном и ежегодном городском. Сумма премии на районном этапе эквивалентна 930 долларам США, на городском — больше тысячи. В 2017—2018 годах победителем городского смотра-конкурса стал коллегиальный ОТОС № 59 Советского района.

Город улучшает деятельность института единоличных органов: старших домов, подъездов, старост улиц частного сектора.

Депутаты максимально прислушиваются к мнению горожан по градостроительной политике — каждый минчанин может отправить на портал 115.бел замечание по инфраструктуре, а также поучаствовать в наведении порядка. В этом году в городе уже высажено около 50 тысяч деревьев и более 170 тысяч кустарников — больше, чем за весь прошлый год. Посадки по заявкам продолжатся и осенью.

«Любая общественная система устойчива и эффективна тогда, когда она развивается. Органы ТОС — самые близкие и надежные партнеры власти в решении конкретных вопросов местной жизни», — подчеркнул Василий Панасюк. Он обозначил сходство по меньшей мере в десяти позициях хартии и работы Минского городского Совета депутатов.

Учиться у себя и других

Важнейшая составляющая успеха — профессиональные кадры, уверен ректор Академии управления при Президенте Беларуси Геннадий ПАЛЬЧИК. Ученый напомнил, что, кроме краткосрочных курсов, существует переподготовка через государственный заказ, и сообщил: на уровне Совета Европы проработана возможность аккредитации магистерской программы по общественному управлению. Слушатели этой программы получают не только теоретические знания, но и практические навыки.

Сегодня академия готова проводить и онлайн-консультирование, планирует создать центр для прямой связи с руководителями местного самоуправления. Геннадий Пальчик предложил проводить курсы повышения квалификации представителей исполкома и Совета в одной группе, что позволит моделировать эффективность взаимодействия двух ветвей власти.

Председатель Гродненской областной ассоциации местных Советов депутатов Анатолий НИКИТИН представил участникам круглого стола первый номер журнала «Местное самоуправление Гродненской области. История, современное состояние и перспективные направления развития» и пообещал поделиться опытом. Ведь, как отметил председатель ассоциации, самоуправление на принеманской земле зарождалось уже в X—XІ веках.

В свою очередь, председатель Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Андерс Кнапе обратил внимание белорусских коллег, что нужно учитывать цифровизацию общества: «Сегодня избиратели хотят, чтобы мы были доступны 24 часа семь дней в неделю, и мы должны быть готовы общаться. Изменения происходят очень быстро. Информация доступна по одному клику мышки, и это нужно учитывать».

Он отметил, что ему очень радостно, что в Беларуси граждан вовлекают в процесс принятия решений: «Это вопрос не только для политиков, но и для людей, которые живут на местах, чтобы они чувствовали доверие и понимали, что они влияют на процесс принятия решений не только в день выборов».

Не будет ситуации, когда местная власть скажет, что у нее есть абсолютно все необходимые для работы ресурсы. Всегда останется разница между национальным, региональным и местным уровнями. И важно, чтобы при этом оставалось место для маневра именно на местном уровне. «Если будут очень строгие правила, не будет новых идей. Местной власти нужно дать возможность найти свой способ работы с гражданами, — убежден Андерс Кнапе. — Хотя проблемы в районах могут быть схожи, решения их будут отличаться».

Именно поэтому так важно обсудить общую основу, определить, что нужно для улучшения ситуации в регионах. Готовых решений нет — надо постоянно делиться опытом.

Для успеха важен каждый

В Беларуси созданы три областные ассоциации местных Советов депутатов — Гродненская, Могилевская и Витебская. По убеждению Александра Попкова, ассоциации играют координирующую роль по решению злободневных задач развития территории. «Главой государства принято очень важное решение, что мы должны совершенствовать законодательство. Это назревшая проблема. Нужно выработать концепцию нашего развития. Работа предстоит большая. Мы должны формировать территорию, быть там хозяевами, слышать голос простого человека. Если руководитель не будет прислушиваться к конкретному человеку и отображать его мнение, у такого руководителя нет перспектив», — уверен парламентарий.

Среди актуальных направлений он назвал и экологию, особенно для Беларуси, пострадавшей от Чернобыля. По информации Александра Попкова, в стране растет детская заболеваемость. Значит, нужно проводить профилактику, создавать условия для детей, решать экологические проблемы.

Участники круглого стола пришли к единому мнению: местное самоуправление следует развивать. А для этого нужно определить четкие цели и пути их достижения, сформировать «точки роста», найти аргументы для убеждения избирателей. Действия всех уровней власти — от центральных органов до сельского Совета — должны быть скоординированы, и они обязательно должны прислушиваться к мнению граждан на местах. Предопределит будущее страны актив: Александр Попков призвал находить активистов, готовить кадры.

Варвара МОРОЗОВА, Ирина СИДОРОК, фото Константина ДРОБОВА